| 話題提供者 平川幸子 |
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| 15回平川様の記録 今日は、元行政の人間として、行政の基本的な考え方というのはどういったものなのかということを話すことで貢献できればと思い、来た。 これまでの議論にいくつか、行政がしっかり弱者である市民の味方をしてくれればという「行政官＝水戸黄門」のような話があったが、私は、それは基本的に間違っていると思う。行政官が万能の解決者になってはならないというのが、私の基本的な考えである。 まず、行政官は法に従うものであるから、河川法の法文を見てみると、 ●河川法第16条の二の第3項と第4項に書いてある法文の解釈として、学識経験者の意見を聴かなければならない、住民の意見を反映させるための措置をとらなければならないとあるが、これには「必要があると認められるときは」という条件が付いており、「必要があると認めなければ」聞かなくてもよいと解される。それに比べて、第５項では、関係都道府県知事と市町村長については、このような留保条件はなく、意見を聴かなければならないとされている。 ● 同法文では、住民の意見を反映させるための措置をとらなければならないとしているだけなので、流域委員会の方式でも、「吉野川学識者会議」「吉野川流域住民の意見を聴く会」「吉野川流域市町村長の意見を聴く会」３つの会の並立方式でも、法律上は何も問題はない。 ● 関係市町村長、都道府県知事については、必ず意見を聞かなければならないことになっているが、これは彼らが選挙という制度を通じて選ばれた住民の代表であると考えられているからである。首長の立場は強い。 次に、一般論として、公務員は全体の奉仕者であると定められていることから、全体とは何かを考えると、 ●「よい」とは、何か。個人的には、自分の意見が通るのが最も「よい」方式。しかし、全体にとって「よい」とは何か。 ●政策決定には、計画モデル・政治モデル・合意モデル三つのモデルがある。 計画モデルは、合理的・効率的であることを目的とし、 ○ 関係者間に利害対立が少ない。 ○ 科学・技術的な事実が明らか。 ○ 目的が明確である。 の３条件を満たすときに、よく機能する。 政治モデルは、政治的に受け入れ可能であるこを目的とし、 ○関係者間に利害対立がある。 ○科学・技術に限界がある。 ○ 目的は複数で途中から妥協のために加わることもある。 ときに機能する。 合意モデルは、関係者が満足することを目的とし、 ○関係者間に利害対立がほとんどない。（又は抑えられている。） ○科学・技術はあまり関係ない。 ○ 目的は、満足自体。 のときに機能する。 これら三つのモデルは別々ではなく、ゆるく重なりあう関係にある。 ●河川行政にはどのモデルを適用していると考えればよいのか。 河川行政には関係者間に利害対立があるので、合意モデルは適用できないと思っていたが、ただし吉村さんの話を聞いていればありえるのかも知れないとも思った。 ●しかし、河川行政では目的が洪水防止と河川環境の保護といったようにしばしば複数であり、また科学技術にも不確定性が大きいことから、計画モデルだけでは万全な政策決定は出来ない。 ●ゆえに、河川行政については、計画モデルと政治モデルの中間であり、より政治モデル的な色彩の濃い政策決定モデルが適応されるべきではないかと思う。 第三に、政治的モデルを適用した場合、どのような合意形成がもっとも民主的なのか。 ● 個人的には、自分の意見が通るのが最も「民主的」な方式。しかし、多様な社会にとって民主主義とはどういうことなのか。 ● これについては、結果の民主主義と手続きの民主主義の議論がある。1930年代のシュミット・ケルゼン論争がある。 ○ 結果がよければ手続きに多少の瑕疵があったとしても民主主義である（シュミット）、 ○ 結果が悪くても手続きさえしっかりしていれば民主主義である(ケルゼン) の両者の間で論争が行われた。 ● この論争は、科学的にではなく、政治的に決着が付けられた。シュミットが国民の総意を体現するものとして強く支持したナチスが敗北したことで、手続きの民主主義が自由主義諸国で定着した。ちなみに、シュミットは、ユダヤ人虐殺やドイツの東方侵略も国民の総意であり、民主的な決定であると支持していた。更に、プロレタリア独裁が最も民主主義的であるとした社会主義国の崩壊により、現在では手続きの民主主義が更に定着している。 ●これを別の言葉で言い表したともいえるのが、ハンナ・アレントの市民社会モデルを踏まえた議論である。市民社会では、価値観は基本的に相対的で多様なものである。成熟した市民社会では、全員が賛成する意思決定はありえない。多様性を認める中での民主的合意形成とは、「人権と自由と多様性の尊重」という価値が共有された上で、全員が賛成しなくても、一定の手続きを踏んで決められたことは合意と見なし、尊重されるというものである。 ● 全員が賛成するという意味での「合意」は、多様性がある市民社会ではありえないことであると割り切る他はない。決定あるいは合意は、賛成の人、無関心な人、反対だが認める人という多重構造を常に持っている。健全な民主主義とは、様々な駆け引きがあった上での政策決定がなされていくということを前提としている。 ● 市民運動は、1960−70年代から日本を含む世界各地で公民権運動、環境運動、平和運動、反公害運動と言う形で発生してきた。目標としては、環境法制が整備され、被害者が一応救済され、公民権運動は成就したという成果が出た。手続きの民主主義の中でなかでも、市民参加・住民参加が一定の成果をあげたといえよう。 ● 1980年代以降の市民運動は、大規模な反対運動ではなく、市民社会の中でボランティアや住民運動として細分化する形で生き続けている。 第4に、市民運動・住民運動の問題点について考えたい。 ●市民参加や市民運動は万能なのかについては、政治学の世界で「マクガバンの誤謬」と呼ばれる現象が指摘されている。1972年、アメリカの民主党のマクガバンは、大統領選の公約を作るに当たって、当時大きな力を持っていた公民権運動・反戦運動の担い手である市民団体の大規模な参加を得た。多くの市民運動の参加者がほとんどフルタイムのボランティアとして何ヶ月もかかって公約を議論し、徹夜の議論が続けられ、当時参加した若者たちの中には今もそのときが人生で一番充実した時間だったと語る人もいる。しかし、できた公約は、民主党支持者の多数派から過激すぎると敬遠され、民主党員でも共和党に投票する人が増え、結果的にマクガバンは大差で共和党に敗北した。公約がターゲットとした黒人や貧困層は、もともと投票率が低く、投票に行かなかったこともある。しかし、本質は、非常に活発で熱心な活動家に引っ張られる形で、公約がどんどん先進的になり、一般市民の意識から遊離してしまったことである。つまり、活発な市民運動家の意見は、往々にして普通の市民の意見とはイコールでない。マクガバンの例では、活発で熱心で意識の高い活動家は、一般市民を啓蒙の対象と見なし、彼らの普通の意見を聞こうとしなかった。市民運動は、熱心で活動的であればあるほどこういった誤謬に陥りやすい。しかし、選挙では有権者の51％を味方に付けることが重要であり、大多数の市民の意見から遊離した意見は力を持たない。市民運動を成功させようとするのであれば、運動に参加しない一般市民の考え方を知って、時にはそれに妥協するということも必要である。 ●本日の話題提供者のお話から、疑問を感じた点がある。失礼があったらお許しいただきたい。 流域委員会に一年に50回以上参加しなければならないとすれば、委員とはどういう人なのだろうか。普通に仕事している人や子供をもつ主婦には、絶対参加できない。しかも出席率の悪い委員には辞めてもらったという。あまりにもがんばった流域委員会は、普通の市民を結果的に排除してしまったのではないか。残った人は、よほど河川問題に熱心なある意味で特殊な人であったのではないのか。そのような委員会が普通の市民の意見を代表していると言えるのかという疑問がある。知らず知らず「マクガバンの誤謬」に陥る可能性はなかったのだろうか。また、意見が「取り入れられなければならない」と勘違いしなかったのであろうか。他の方法でやってみても良かったのではないのではないだろうか。 最後に、日本の行政は市民運動にどう対応してきたのかということを述べたい。 ●戦前から1960年代まで、住民団体は町内会、婦人会、青年会等、行政がある意味で下請け的に使う団体であった。今も広報や行事への動員など、住民組織は結構「使われて」いる。行政は、彼らの意見を聞いて集約することもあったが、町内会などは伝統的なコミュニティーが基盤であったため、内部の意思決定過程が暗黙のうちにしっかりしていて、政治家とのつながりも深く、誰をどう「押さえて」おけばよいかが分かり易く、行政にとっては便利な存在であった。 ●1960年代ごろから、公害反対運動、環境保護運動などの新しいタイプの市民運動が興ってきたとき、行政は戸惑った。どうやって対処したらいいのかわからなかった。そこで、結局政治家に決めてもらった。その結果、今から見ればよい意見をもっていたと思われる環境保護運動が、野党の政治家と結びついたために、より力のある野党政治家から敵視され、結果的にその意見が採用できないといった矛盾が起こった。行政と言うのは与党の政治家に弱いものである。環境保護運動に味方した行政の人が、こっそり別の部署に「飛ばされる」といったことも現にあったと思う。 ●1990年代中ごろから、行政は日本型共存システムとも言える市民運動との付き合い方を制度化していった。これは、３つのステップでなる。第一に学識経験者と市民代表による審議会等を開いて基本原則を決める、第二に基本原則を持って市民・住民等への説明会を開く、この過程で基本原則の中での細目が決まっていくこともある、第三に議会などで正式な決定を行う。様々な法律に、審議会等の設置や市民の意見を聞くことが盛り込まれていった。河川行政改正も、基本的にはこの型に添って行われたのではないか。 これに対し、審議会や説明会等を単なる「行政の隠れ蓑」であると批判する人もいる。しかし、批判するのは必ず自分の意見が通らなかった人で、最終的に議会等で正式に決定するのだから、私は失礼ながらそれを「負け犬の遠吠え」と言いたい。多様な意見の全部を通すわけに行かないのだから、その調整の過程が重要なのである。 私は、審議会・説明会・正式決定の三段階方式は、市民運動が行政過程に参加する道を開いたことで、日本型共存システムとして評価してもよいと考える。もちろん、どう運用するかによって結果は違ってくる。運用の過程での、上手下手の違いはある。 結論であるが、 ● 行政は、多様性を求める現在の民主主義ですべての住民の合意は無理という原則のもとで、いかに法令に定められた基本的な手続きを踏んで決定を行うかを重視している。すべての団体と等距離で付き合い、一つの団体と付き合うという個人的えこひいきは避けるべきと考えられている。ただし、暴力的な団体や法令の基本原則から外れる主張をもつ団体と付き合うことはできない。 ● しかし、実際には全部の団体と等距離で付き合うのは無理なので、大多数の市民の意見から遊離した団体や政治的に力を持たない団体は、どうしても後回しにされる。 ● 大切なのは、世論は変わるということである。今日、「市民の意見から遊離した団体」と見なされていた団体も、明日は、「市民の意見を代表する団体」になるかも知れない。市民の世論、政治化を合法的な方法で動かしていただくと、行政はころっと変わる可能性がある。 ● 行政は、法に定められた正当な手続きを踏んで決定を行うこと、市民の大多数の意見の中心を外さないようにすること、個人プレイ・スタンドプレイをせず、常に組織として行動することを原則に動いている。最初にも言ったが、行政は水戸黄門であってはいけないと思う。市民の方には、行政に、葵の御紋を振りかざして自分たちの主張を助けてくれることを期待しないでいただきたい。 ＜質疑応答＞ 田淵 どうすれば行政が変わるということを教えていただいた気がする。住民の全体の意思をどのように集約していくのかと言う一つの方式だと。様々な現場で、伝統的な動員で集まった人たちの中に、少しずつ理念で集まった人たちの団体が出てきていていると感じている。 流域委員会方式のほうが、参加者がお互い反対意見を出し合うことによって、参加者が意見をぶつけ合うことで成長していくというのではないかと思っている。意見が違うのが前提だということで考えている。 平川 政治なので、最も合理的で唯一の解というものはない。レスコンフリクテング・ソリューションは、実はフラストレーション・フォー・オールかもしれない。政治的な決定とは、本来そういうものではないかと思う。 流域委員会について言えば、委員が公平に選ばれているところもあれば、行政主導で選ばれている流域委員会もある。委員の選び方にもよるともいえるのではと思う。 澤田 感想と質問 感想として、スライド番号32番。日本の行政はどう対処していたのか。 私の認識としては、1992年に都市計画法の中で、第14条に市民意見の反映と言うのがある。行政というのは1990年代の初めの方から住民参加を意識していたのではないか。 質問 質問は、意見反映と言うことで、河川法第16条の二についてである。 河川管理者は、河川整備計画の案を作成しようとする場合において必要があると認めるときは、河川に関し学識経験は意見を聴かなければならない。関係住民の「意見を反映させるために必要な措置」を講じなければならない。関係都道府県知事又は関係市町村長の意見を聴かなければならない。と異なって形で書いてある。住民の意見は反映させると書いてあるのだから、意見を聴くより強いのではないか。 平川 これは官僚特有のレトリックで、「住民の意見を反映させる」と書いてあれば、法解釈の専門家ではない人には、強いようにも読める。しかし、「必要な措置をとらなければない」というだけで、住民の意見を反映させなくてはならないとは書いていない。流域委員会や住民の意見を聴く会を作ってしまえば、一応措置を講じたことになる。しかも必要と認めなければ作らなくてもよい。一見強いように読めるが、法的には住民の立場は弱いと考えるべきである。なぜこのような条文が作成されたのか、改めて戸惑っている。 ＮＥＸＴ→コメンテーターの記録へ |
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